長期以來，我國在水利工程管理方面積淀了一些深層次矛盾和問題，問題存在的根本原因涉及多個方面，但是水利工程管理體制問題是重要原因，具體表現(xiàn)在經(jīng)營性與公益性水利工程資產(chǎn)界定不清，投資主體不明，管理體制不順等方面。其中，又以準(zhǔn)公益性水利工程管理問題最為突出。

因此，需要改革準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)管理體制，使其走向良性發(fā)展的道路。筆者從水利資產(chǎn)特性、水利工程特性以及水利工程產(chǎn)品（服務(wù)）特性三個方面著手，對準(zhǔn)公益性水利工程的特性進(jìn)行分析與研究。

一、水利資產(chǎn)特性分析

水利資產(chǎn)是指采取多種人工措施，在對水資源進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)、治理、開發(fā)、管理和保護(hù)過程中建成的、能滿足人類生產(chǎn)生活需要的水利設(shè)施所形成的資產(chǎn)。由于投資規(guī)模、建設(shè)周期、受益面的不同，水利資產(chǎn)表現(xiàn)出層次性和多樣化的特點(diǎn)。根據(jù)受益特性不同，我們可以把水利資產(chǎn)分為公益性水利資產(chǎn)、非公益性水利資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)三大類別。其中，準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)是指介于非公益性與公益性之間的水利資產(chǎn)，兼有兩類資產(chǎn)的屬性?，F(xiàn)實(shí)中，常常是指那些能為其產(chǎn)權(quán)所有者帶來直接經(jīng)濟(jì)效益又能同時(shí)為眾多人提供無償服務(wù)的水利資產(chǎn)。

準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)具有以下特性：

１．產(chǎn)權(quán)的可分性和競爭性

準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)可以在投資者間分散享有或由投資集團(tuán)、組織獨(dú)立享有，具有排他性。但由于這種資產(chǎn)具有明顯而直接的經(jīng)濟(jì)效益，能為產(chǎn)權(quán)擁有者帶來經(jīng)濟(jì)利益，社會資金也會有一部分自主參與利益及產(chǎn)權(quán)的競爭，從而使得準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)具有可變性、分享性和競爭性，也就促使準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度不斷重組、改革與變遷，這正是準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的理論依據(jù)所在。

２．效益享受的排他性

準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的效益可以通過產(chǎn)權(quán)成本對他人收費(fèi)或者產(chǎn)權(quán)所有的形式把某些不付款者排除在外。與公益性水利資產(chǎn)不同的是，準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)還具有廣泛的外在效益和利益，而這種效益一般是指社會效益和生態(tài)效益，類似于公益性水利資產(chǎn)的外在利益廣泛的屬性，因而稱之為準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)。

３．消費(fèi)的公共性或準(zhǔn)公共性與效益的間接性

準(zhǔn)公益性水利工程作為水利資產(chǎn)，所創(chuàng)造的產(chǎn)品或服務(wù)是整個國民經(jīng)濟(jì)各部門經(jīng)濟(jì)活動的共同需要，具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特征。水利資產(chǎn)消費(fèi)或服務(wù)的公共性或準(zhǔn)公共性，帶來了經(jīng)濟(jì)效益的間接性。

４．準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)投資特性

準(zhǔn)公益性水利工程作為各種水利產(chǎn)品的提供者，其需要的一次資金投放量大，且建設(shè)和回報(bào)周期長；作為基本公共基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)能夠通過乘數(shù)效應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)需，推動ＧＤＰ的增長；通過準(zhǔn)公益性水利工程設(shè)施投資，發(fā)揮結(jié)構(gòu)效應(yīng)，能緩解國民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”制約，有效地遏制了經(jīng)濟(jì)增長中的負(fù)效應(yīng)；準(zhǔn)公益性水利工程投資產(chǎn)生的外部附加效應(yīng)會涉及到各地區(qū)、各部門、各企業(yè)以及團(tuán)體和個人之間的利益關(guān)系；在整個國民經(jīng)濟(jì)體系中，準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)處于生產(chǎn)流程的“上游”，這構(gòu)成了準(zhǔn)公益性水利工程基礎(chǔ)性特征的核心特征。

二、工程特性分析

水的流動性以及水利作為關(guān)系到國計(jì)民生的基礎(chǔ)命脈賦予了準(zhǔn)公益性水利工程廣泛的內(nèi)涵和特殊性質(zhì)：兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，涉及多種功能，具有生產(chǎn)的多維性，是多種目標(biāo)和用途的混合。分析準(zhǔn)公益性水利工程的工程特性，要先界定水利工程公益性服務(wù)的邊界。

１．水利工程公益性服務(wù)的邊界界定

水利工程公益性服務(wù)的邊界應(yīng)按其行為功能從如下四個方面來確定：提供公共服務(wù)，滿足公眾需求；不具有消費(fèi)排他性和收益獨(dú)享性；無法通過市場提供交易；無法使用市場供求關(guān)系的因素影響價(jià)格（或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）。水利工程不是為單一功能而建設(shè)，而是綜合考慮多個除害興利目標(biāo)。人們在社會經(jīng)濟(jì)生活中往往是通過其行為能不能直接計(jì)算增加值和國民生產(chǎn)總值來區(qū)分其公益性行為和經(jīng)營性行為的。水利工程功能作用及產(chǎn)業(yè)類屬見圖１。根據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、新西蘭澳塔哥大學(xué)教授阿·費(fèi)希爾的《安全與進(jìn)步的沖突》一書中產(chǎn)業(yè)分類理論，以及１９８７年國家統(tǒng)計(jì)局產(chǎn)業(yè)分類，可以將第三產(chǎn)業(yè)分為：流通部門，為生產(chǎn)和生活服務(wù)的部門，為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門，為社會公共需要服務(wù)的部門。可以看出屬第二、第三產(chǎn)業(yè)第二類的興利功能從理論上說是可以直接計(jì)算增加值和國民經(jīng)濟(jì)總值的，系經(jīng)營性行為，是可以列為競爭性產(chǎn)業(yè)范疇的；而屬第三產(chǎn)業(yè)第四類的除害功能受政府行為制約，為公益性行為，無法直接計(jì)算增加值和國民經(jīng)濟(jì)總值，只能客觀地去計(jì)算受益范圍內(nèi)的公共減災(zāi)效益。 但由于水利工程功能的綜合性和國家農(nóng)業(yè)政策的制約，一些第一產(chǎn)業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性行為被復(fù)式化，水利工程供水和水電無法按市場經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)行。一些原本可以視為經(jīng)營性的行為功能也只能納入公益性行為功能中，這使得對水利工程功能行為的界定變得復(fù)雜起來。

２．準(zhǔn)公益性水利工程性質(zhì)界定——準(zhǔn)公共產(chǎn)品

準(zhǔn)公益性水利工程是以社會服務(wù)或管理功能為主，兼有經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)又兼有社會效益的水利工程，如以防洪、灌溉為主兼有發(fā)電等經(jīng)濟(jì)功能的水利工程。通過以上對準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的分析，從社會經(jīng)濟(jì)活動主體對準(zhǔn)公益性水利工程設(shè)施的消費(fèi)行為來看，按其使用或受益的排他性和非獨(dú)占性的“度”，準(zhǔn)公益性水利工程是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是社會公益性和商品經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合的產(chǎn)物。其理由如下：準(zhǔn)公益性水利工程所提供的服務(wù)并不完全是純公共性的，不應(yīng)像國防那樣完全免費(fèi)、平等地向全體國民提供，如其提供的電力，由于電網(wǎng)建設(shè)或發(fā)電量有限不能同時(shí)向數(shù)個用戶提供服務(wù)。 社會經(jīng)濟(jì)活動主體對準(zhǔn)公益性水利工程某些產(chǎn)品的消費(fèi)雖然具有非獨(dú)占性和非排他性，構(gòu)成其公共服務(wù)的某些特征，但是這些特征只在一定限度內(nèi)（時(shí)間、地區(qū)）才有效，當(dāng)需求超過一定程度時(shí)，會對水利工程、甚至水資源產(chǎn)生破壞性影響，使其喪失可持續(xù)發(fā)展的能力。準(zhǔn)公益性水利工程的供給產(chǎn)生巨大的外部效益，體現(xiàn)了其公共產(chǎn)品性質(zhì)的另一面。但在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，特別是在我國準(zhǔn)公益性水利建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的困境中，本著受益者共同負(fù)擔(dān)的原則，外部效益內(nèi)部化的要求越來越強(qiáng)烈，價(jià)格介入信號由無到有，由弱變強(qiáng)，一些準(zhǔn)公益性水利工程的建設(shè)正逐步走向市場化。

準(zhǔn)公益性水利工程既提供公益性產(chǎn)品，又提供盈利性的私人產(chǎn)品，反映在建設(shè)和運(yùn)營上也同樣具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩方面的特征。因此必須理順投資體制，融通資金渠道，尋求既體現(xiàn)水利工程的盈利性，又實(shí)現(xiàn)社會公益性的結(jié)合點(diǎn)——即區(qū)分政府和企業(yè)行為，在水利主管部門與生產(chǎn)要素投入者之間引入市場競爭機(jī)制，在準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)參與者實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)的同時(shí)，尊重其作為一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動主體按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律從事經(jīng)營活動的權(quán)利。

三、產(chǎn)品（服務(wù)）特性分析

從水利工程產(chǎn)品（服務(wù)）的角度對準(zhǔn)公益性水利工程進(jìn)行分析，可以得出準(zhǔn)公益性水利工程具有多重目標(biāo)、雙重運(yùn)行機(jī)制、開發(fā)的統(tǒng)一性和先前性、關(guān)聯(lián)性、參與消費(fèi)過程、自然壟斷性和不可移動性、稀缺性和價(jià)格剛性的特性。

１．多重目標(biāo)

準(zhǔn)公益性水利工程不能僅以盈利性為建設(shè)、經(jīng)營目的，而是必須承擔(dān)多層目標(biāo)，主要有公益性目標(biāo)、扶貧目標(biāo)和盈利性目標(biāo)：如洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水生態(tài)惡化會直接影響到國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步，因此，準(zhǔn)公益性水利工程必須承擔(dān)起防洪、排澇、水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等社會公益性功能；在某些地區(qū)，準(zhǔn)公益性水利工程對生產(chǎn)具有基礎(chǔ)作用，它必須承擔(dān)起扶貧功能，向落后地區(qū)提供廉價(jià)的水利產(chǎn)品和電力，以促進(jìn)相關(guān)地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，這并不意味著工程管理者直接承擔(dān)此種扶貧任務(wù)；準(zhǔn)公益性水利工程衍生出許多私人產(chǎn)品，如電力、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等，可以直接為企業(yè)贏利。

２．雙重運(yùn)行機(jī)制

準(zhǔn)公益性水利工程產(chǎn)品的混合性和目標(biāo)的多重性，決定了其運(yùn)行機(jī)制必然是多樣化的，既有市場機(jī)制，又存在行政管理機(jī)制：準(zhǔn)公益性水利工程中的私人產(chǎn)品部分應(yīng)盡量通過市場競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源利用、生產(chǎn)和服務(wù)的最優(yōu)配置，以滿足社會及個體需求并實(shí)現(xiàn)贏利性目標(biāo)；而公共產(chǎn)品和扶貧產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用應(yīng)當(dāng)由政府通過行政手段直接管理，以保障社會公共利益和扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而不應(yīng)要求企業(yè)以贏利性產(chǎn)品的贏利對公益性產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)加快價(jià)格體制和產(chǎn)權(quán)制度的改革。在市場供給嚴(yán)重不足的情況下，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對準(zhǔn)公益性水利工程巨大的需求，客觀上要求政府介入準(zhǔn)公益性水利工程的配置與供給。因此，政府介入準(zhǔn)公益性水利工程的供給是由準(zhǔn)公益性水利工程的經(jīng)濟(jì)特性決定的。

３．開發(fā)的統(tǒng)一性和先行性

開發(fā)的統(tǒng)一性是指準(zhǔn)公益性水利工程作為基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其開發(fā)的規(guī)模和速度必須與其他基礎(chǔ)設(shè)施部門如能源、交通、通信等的開發(fā)同步，保持基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)各部門各系統(tǒng)之間的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)發(fā)展。準(zhǔn)公益性水利工程的先行性體現(xiàn)在四個方面：一是建設(shè)的超前性，應(yīng)把短期資源分配與長遠(yuǎn)戰(zhàn)略結(jié)合起來；二是其自身作為產(chǎn)品的同時(shí)又為其他生產(chǎn)部門提供賴以生產(chǎn)的基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務(wù)；三是所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他部門生產(chǎn)和再生產(chǎn)必需的投入品；四是產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成了其他部門產(chǎn)品或服務(wù)成本的組成部分，具有一定的“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)。

４．關(guān)聯(lián)性和參與消費(fèi)過程

由于準(zhǔn)公益性水利工程的先行性使其具備了“上游”產(chǎn)品的屬性。準(zhǔn)公益性水利工程所提供的產(chǎn)品、服務(wù)以及價(jià)格的變化必然會對其他部門造成關(guān)聯(lián)影響，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。它的多種功能以及水的流動性使得其成為多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的載體，為各資源在區(qū)域間實(shí)現(xiàn)全社會范圍內(nèi)的優(yōu)化配置提供了有力保障。投資準(zhǔn)公益性水利工程，通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)可促進(jìn)機(jī)械、建材等直接生產(chǎn)部門的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就有可能加快。準(zhǔn)公益性水利工程不僅執(zhí)行生產(chǎn)職能，而且還進(jìn)入消費(fèi)過程。例如準(zhǔn)公益性水利工程中的航運(yùn)在生產(chǎn)領(lǐng)域中的效果是商品場所的變更和位移，但對于旅游者而言則進(jìn)入了消費(fèi)過程。

５．自然壟斷性和不可移動性

準(zhǔn)公益性水利工程的性質(zhì)特點(diǎn)決定工程建設(shè)一次資金投放量大，工程建設(shè)和回報(bào)周期長，建設(shè)過程中所涉及的各種水利、建筑技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)、科技含量高，不是非專業(yè)性企業(yè)可以隨意介入的，行業(yè)壁壘較高。由于準(zhǔn)公益性水利工程的自然壟斷性和專業(yè)技術(shù)特征，固定成本有較大的沉淀性，其生產(chǎn)部門在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)上難以較快地轉(zhuǎn)變，具有場所固定性，客觀上不能實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資本的轉(zhuǎn)產(chǎn)與流動，既不能進(jìn)口、出口，也不能在地區(qū)之間調(diào)劑余缺，其服務(wù)價(jià)格在不同程度上受到政府的控制。

６．稀缺性

作為戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水資源是稀缺的資源，而洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水生態(tài)惡化直接影響到國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步。即使準(zhǔn)公益性水利工程所衍生的其他產(chǎn)品目前也不能完全滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并且由于水利工程建設(shè)涉及大量的資金、技術(shù)問題以及我國國情的限制，任何一個準(zhǔn)公益性水利工程的供給和承受能力都很有限，水利工程建設(shè)是不可能完全解決上述問題的。水利產(chǎn)品的稀缺性仍將繼續(xù)存在。

７．價(jià)格剛性

準(zhǔn)公益性水利工程所提供的水利產(chǎn)品中有一部分是作為一種生產(chǎn)和生活必需品，受價(jià)格影響的彈性較小，需求量不會因?yàn)閮r(jià)格變動而發(fā)生顯著變化，如工業(yè)用水、灌溉用水、生活用水等。部分水利產(chǎn)品又是一種技術(shù)產(chǎn)品，成本相對固定，在價(jià)格上就表現(xiàn)為一定程度的剛性。另外，在農(nóng)業(yè)用水方面，尤其在一些貧困地區(qū)，水利工程的扶貧作用使得在水產(chǎn)品的價(jià)格制定上還必須考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的承受能力。