| 編者按：作為我國首部煤炭物流專項規(guī)劃，國家發(fā)展改革委、國家能源局近日發(fā)布的《煤炭物流發(fā)展規(guī)劃》在能源行業(yè)引起了廣泛的關(guān)注。在煤炭產(chǎn)量、消費總量不斷攀升的新形勢下，出臺這樣一部專項規(guī)劃，對于打造我國煤炭工業(yè)升級版具有何種深遠意義，又將推動煤炭物流產(chǎn)業(yè)朝著怎樣的方向前進。近日，本報特邀國家能源局煤炭司司長方君實進行了權(quán)威解讀。
《規(guī)劃》征求并采納多方意見
記者：發(fā)展現(xiàn)代煤炭物流，對于打造我國煤炭工業(yè)升級版具有重要現(xiàn)實意義。請談一下《煤炭物流發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）從起草到制訂、征求意見以及最后出臺的過程。
方君實：現(xiàn)代物流業(yè)是新興的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院對現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展高度重視，在“十一五”、“十二五”規(guī)劃綱要中均單列一節(jié)作重要部署。國務(wù)院先后出臺了《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（國發(fā)〔2009〕8號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)促進物流業(yè)健康發(fā)展政策措施的意見》（國辦發(fā)〔2011〕38號）等文件，要求制定煤炭物流專項規(guī)劃，加快物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善物流通道，健全煤炭物流體系。
2011年初，國家發(fā)展改革委、國家能源局啟動了煤炭物流發(fā)展規(guī)劃編制工作，先后歷經(jīng)籌劃準備、思路形成及起草完善3個階段。在籌劃準備階段，我們重點研究確定了規(guī)劃編制工作方案、研究專題及進度安排。在思路形成階段，我們組織各方面的專家學者對煤炭物流需求、交易體系、物流稅費等重大問題進行深入研究，提出了煤炭物流發(fā)展思路和規(guī)劃編制提綱。在起草完善階段，我們整理分析了各?。▍^(qū)、市）規(guī)劃基礎(chǔ)資料，與煤炭、鐵路、交通等專項規(guī)劃進行了充分銜接，起草形成了征求意見稿，先后征求了國務(wù)院有關(guān)部門、各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委、煤炭行業(yè)管理部門、煤炭工業(yè)協(xié)會及部分中央企業(yè)等單位的意見。大家對儲配基地和物流園區(qū)布局、交易市場布局等方面提出了很多好的意見，大部分都采納了。
2013年，我們又結(jié)合黨的十八大及十八屆二中、三中全會的精神，對《規(guī)劃》作了進一步修改完善，于2013年12月發(fā)布實施。
控制煤炭消費將推動煤炭物流發(fā)展
記者：國家近期發(fā)布實施了《大氣污染防治行動計劃》等一系列政策，進一步明確了控制煤炭消費總量的要求。這對煤炭物流發(fā)展有何影響？
方君實：過去一個時期，我國煤炭需求總量快速增加，供應(yīng)持續(xù)偏緊，煤炭企業(yè)重點放在增加煤炭產(chǎn)量，保障煤炭供應(yīng)，而對加強精細化管理、提高增值服務(wù)水平等方面關(guān)注較少。隨著《大氣污染防治行動計劃》的出臺，國家加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，控制能源消費總量，大力發(fā)展新能源和可再生能源，提出到2017年煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下，其中，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負增長。因此，煤炭需求總量受到限制，煤炭工業(yè)發(fā)展面臨很大壓力，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式迫在眉睫。
物流業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，是煤炭工業(yè)改變粗放式發(fā)展，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的重要領(lǐng)域。發(fā)展物流網(wǎng)絡(luò)配套銜接、技術(shù)裝備先進適用、物流服務(wù)綠色高效的現(xiàn)代煤炭物流體系，能夠提高物流效率、降低物流成本、保障供應(yīng)穩(wěn)定、促進保護環(huán)境。因此，控制煤炭消費總量對煤炭工業(yè)發(fā)展，不僅是壓力，更是推動煤炭物流發(fā)展的動力，能夠促使煤炭工業(yè)更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。
記者：《規(guī)劃》提出，到2020年，要實現(xiàn)煤炭物流整體運行效率明顯提高，其中包括鐵路煤炭運輸能力達到30億噸，重點建設(shè)11個大型煤炭儲配基地和30個年流通規(guī)模2000萬噸級物流園區(qū)等等。那么，大型煤炭儲配基地和煤炭物流園區(qū)布局是怎樣考慮的？目前的現(xiàn)狀如何？規(guī)劃實施存在哪些難點？
方君實：近十年來，通過推進14個大型煤炭基地建設(shè)，我國煤炭生產(chǎn)開發(fā)布局得到進一步優(yōu)化，大型煤炭基地產(chǎn)量已占全國產(chǎn)量的90%以上，成為我國綜合能源基地建設(shè)的重要載體，對保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)起到了重要支撐作用。但在煤炭流通環(huán)節(jié)，由于煤炭運輸通道能力不足、各種運輸方式之間銜接不暢、儲配設(shè)施不完善，個別時段局部地區(qū)煤炭供應(yīng)緊張情況時有發(fā)生，亟需在煤炭消費地建設(shè)大型煤炭儲配基地，增加靜態(tài)儲備能力，保障煤炭的穩(wěn)定供應(yīng)。為提高主要消費地的煤炭供應(yīng)能力，我們依據(jù)國家發(fā)布實施的長三角等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，以及煤炭消費分布特點，依托現(xiàn)有的大秦、朔黃及在建的晉中南等鐵路，以及秦皇島、黃驊、日照等港口，采取市場化運作方式，重點在主要煤炭消費地規(guī)劃布局11個大型煤炭儲配基地，建設(shè)30個煤炭物流園區(qū)，增強靜態(tài)儲煤能力，提高物流效率，降低物流成本，滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要。
目前煤炭物流園區(qū)建設(shè)進展順利，但是物流園區(qū)建設(shè)重視儲備能力，很多建成的煤炭物流園區(qū)功能還停留在儲備、中轉(zhuǎn)上，亟需改變觀念，提高現(xiàn)代物流服務(wù)水平。同時，部分支持政策尚未落實到位，也需要有關(guān)部門加強協(xié)作，促進煤炭物流快速發(fā)展。
煤炭物流布局更加科學合理
記者：隨著“九縱六橫”、水運通道、進出口通道的煤炭通道布局，以及大型煤炭儲配基地、煤炭物流園區(qū)節(jié)點布局的形成，我國煤炭空間布局和以往相比，發(fā)生了哪些深刻的變化？將會對我國煤炭市場的供需格局以及市場競爭產(chǎn)生哪些影響？
方君實：近年來，我國煤炭物流通道不斷完善，物流布局日益合理，較好保障了煤炭穩(wěn)定供應(yīng)。目前，我國煤炭物流布局還存在以下幾個問題：第一，煤炭物流鐵路通道能力不足。煤炭生產(chǎn)和消費重心逆向分布，每年大量煤炭必須經(jīng)過長途運輸?shù)竭_消費地。由于鐵路通道能力不足，大量煤炭通過公路運輸，不僅效率低，污染也嚴重。第二，鐵路通道不完善。
貫穿南北的“北煤南運”鐵路通道欠缺，“三西”地區(qū)煤炭難以直接到達華中等缺煤地區(qū)。大量煤炭需由海入江，逆向流動，成本高、效率低。第三，儲備儲配能力不足。2008年南方雨雪災害期間，煤炭運輸受阻，而主要消費地煤炭儲備不足，造成電力供應(yīng)短缺，嚴重影響了人民群眾正常生產(chǎn)生活。目前，我國應(yīng)急儲備能力已達到670萬噸，但相對于主要消費地龐大的消費總量來說，規(guī)模仍然不足。同時，傳統(tǒng)煤炭物流主要提供原煤產(chǎn)品，增值服務(wù)較少，難以滿足客戶多樣化的需求，亟需建設(shè)煤炭儲配基地，提高儲配能力。=隨著《規(guī)劃》提出的通道和節(jié)點布局逐漸形成，煤炭物流布局將更加科學合理，傳統(tǒng)的“西煤東調(diào)”主要鐵路干線的壓力將大大緩解，煤炭通過公路長距離運輸、由海入江逆向流動的情況將顯著減少。特別是，隨著蒙西至華中鐵路煤運通道的建成，“三西”地區(qū)優(yōu)質(zhì)煤炭將直接運達華中地區(qū)，使長期以來華中地區(qū)作為我國煤炭供應(yīng)薄弱點的局面得到扭轉(zhuǎn)。屆時，在湖北、湖南、江西、四川、重慶等省市，由市場推動的煤礦企業(yè)兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能步伐將顯著加快，長期形成的煤礦數(shù)量多、生產(chǎn)力水平低、安全生產(chǎn)形勢嚴峻的情況將得到改善。
蒙華鐵路預計2018年建成
記者：蒙西至華中鐵路作為 “九縱”之一，既是晉陜蒙（西）寧甘煤炭外運通道中最長的線路，也由于民營企業(yè)的參與而備受關(guān)注，被視為我國鐵路投融資體制改革的重要信號。請問該鐵路經(jīng)營權(quán)如何解決？目前建設(shè)進展情況怎么樣？
方君實：蒙西至華中鐵路將神東、陜北等大型煤炭基地與湖北、江西等缺煤地區(qū)直接相連，是“九縱”中非常重要的一條，對保障華中地區(qū)能源穩(wěn)定供應(yīng)意義重大。該鐵路的投融資模式不同于以往，完全采用市場化方式運作，具體運營由蒙西華中鐵路股份有限公司負責。這里有三個特點比較突出：第一，投資主體多元化，由16個發(fā)起人共同出資組建蒙西華中鐵路股份有限公司。第二，鐵路部門持股比例為20%。第三，民營資本是發(fā)起人的重要組成，持股比例達到15.7%。公司嚴格按照《公司法》，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，由董事會按出資比例依法行使職權(quán)。目前，該鐵路全線控制性工程——公安長江公鐵兩用特大橋和岳陽洞庭湖特大橋已于2013年6月批準開工建設(shè)，全線預計2018年上半年建成。
與鐵路同步建設(shè)的集疏運系統(tǒng)也堅持市場化原則。目前確定的18個項目中，5個由蒙西華中鐵路公司出資，其余項目投資人既包括神華、中煤、華能等大型煤炭、電力企業(yè)，也包括湖北能源集團、陜西煤業(yè)化工集團、山西煤炭運銷集團等地方國企，還包括內(nèi)蒙古伊泰公司、興蒙投資集團等民營企業(yè)。鐵路建成后的運力安排上，擬大力發(fā)展電子商務(wù)，創(chuàng)新貨運組織方式，構(gòu)建市場需求與運力資源優(yōu)化配置的交互平臺，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這些都是鐵路運力市場化改革的積極探索，將為不斷深化改革提供寶貴經(jīng)驗。
煤炭物流稅費體系進一步優(yōu)化
記者：《規(guī)劃》談到了我國目前煤炭物流存在煤炭物流成本高等五個突出問題。煤炭物流成本高在一定程度上推高了我國煤炭價格，客觀上也為國外煤炭進入中國創(chuàng)造了條件。那么，在這方面有那些部署？隨著煤炭物流整體格局的確立，將對進口煤產(chǎn)生哪些影響？
方君實：我國物流成本整體偏高，全國物流總成本占GDP比重高達18%，約是發(fā)達國家的2倍左右。特別是在部分主要產(chǎn)煤省份，該比重甚至接近30%，不僅給煤炭物流企業(yè)帶來很大負擔，也直接推高了煤炭價格，削弱了國內(nèi)煤炭競爭力。據(jù)調(diào)查，山西北部煤炭經(jīng)鐵水聯(lián)運至南方主要消費地，流通環(huán)節(jié)費用占終端價格的50%以上。
對此，2013年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于促進煤炭行業(yè)平穩(wěn)運行的意見》，要求對重點產(chǎn)煤省份煤炭行業(yè)收費情況進行集中清理整頓，堅決取締各種亂收費、亂集資、亂攤派，切實減輕煤炭企業(yè)負擔。同時，全國范圍內(nèi)實施的營改增改革，有利于改善物流企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進物流業(yè)大發(fā)展。《規(guī)劃》提出，優(yōu)化現(xiàn)行稅制，統(tǒng)一煤炭物流各環(huán)節(jié)稅率；規(guī)范涉煤基金和收費項目，堅決清理各類不合理收費，降低流通成本。未來，隨著煤炭物流整體格局的確立，物流稅費體系的進一步優(yōu)化，國內(nèi)煤炭競爭力將得到增強，國外一些高灰、高硫等質(zhì)量較差的煤炭市場空間將被壓縮，而優(yōu)質(zhì)煤炭仍將具有一定的競爭力，我國煤炭進口總量繼續(xù)保持較高水平。
記者：《規(guī)劃》對建設(shè)煤炭物流交易體系是如何考慮的？
方君實：交易是煤炭物流的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)煤炭交易市場，完善煤炭交易制度，規(guī)范煤炭交易行為，是構(gòu)建現(xiàn)代煤炭物流體系的重要內(nèi)容，對促進煤炭價格長期穩(wěn)定，保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)具有重要意義。過去一段時期，我國煤炭交易實行“雙軌制”，既有計劃分配，又有市場調(diào)節(jié)。2012年，國務(wù)院明確了電煤市場化改革方向，取消了重點合同電煤。與此同時，煤炭市場交易體系不斷完善，各地先后建成了數(shù)十個規(guī)模不一、功能迥異的煤炭交易市場和中心，促使現(xiàn)貨交易平穩(wěn)運行、規(guī)模不斷擴大，焦炭、焦煤、動力煤也先后推出了期貨產(chǎn)品。
總體來看，目前我國煤炭市場體系較薄弱，反映供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境成本 的煤炭價格形成機制還不完善，價格發(fā)現(xiàn)、信息發(fā)布、煤炭交割、運輸倉儲、物流配送等功能還不能做到無縫銜接，煤炭市場運行效率和透明度較低，亟待加強煤炭交易平臺建設(shè)，完善煤炭市場體系。為此，《規(guī)劃》提出，深化煤炭產(chǎn)運需銜接制度改革，建立以全國性煤炭交易中心為主體，以區(qū)域性煤炭交易市場為補充，以信息技術(shù)為平臺，政府宏觀調(diào)控有效、市場主體自由交易的煤炭市場體系。以煤炭交易、信息服務(wù)、價格發(fā)現(xiàn)、金融服務(wù)為重點，在具有政治、經(jīng)濟、金融、科技等資源優(yōu)勢的城市建設(shè)中國煤炭交易中心；在煤炭主要生產(chǎn)地或集散地建設(shè)區(qū)域性的煤炭交易市場，反映不同煤種、不同區(qū)域的煤炭交易動態(tài)，降低流通成本，優(yōu)化煤炭資源配置。
五大措施保障煤炭物流體系建設(shè)
記者：煤炭物流體系建設(shè)是一個龐大的工程，需要包括政府在內(nèi)的各方面的支持配合。政府對于煤炭物流體系建設(shè)有哪些扶持措施？
方君實：正如你所說，煤炭物流體系建設(shè)是一個龐大的工程，規(guī)劃目標很宏偉，任務(wù)也很艱巨。為確保煤炭物流體系建設(shè)順利進行，《規(guī)劃》著重確定了五個方面的保障措施。
一是深化體制改革。目前，中國改革已步入深水區(qū)，重點領(lǐng)域的改革直接影響煤炭物流的健康發(fā)展，亟待理順政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，激發(fā)煤炭物流發(fā)展活力?！兑?guī)劃》提出，加快推進鐵路投融資體制改革和運價改革，鼓勵地方政府、國有企業(yè)和民間資本參與煤運通道和集疏運系統(tǒng)建設(shè)，不斷完善運價形成機制，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的煤炭運輸市場體系；建立煤炭物流統(tǒng)計指標體系，進一步完善統(tǒng)計制度。
二是加大政策支持力度。煤炭物流業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點方向，亟待優(yōu)化現(xiàn)行政策，促進煤炭物流快速健康發(fā)展?！兑?guī)劃》提出，完善物流法律法規(guī)體系，研究制定促進煤炭物流業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策。優(yōu)化現(xiàn)行稅制，統(tǒng)一煤炭物流各環(huán)節(jié)稅率。規(guī)范涉煤基金和收費項目，堅決清理各類不合理收費，降低流通成本。落實煤炭倉儲設(shè)施應(yīng)享 受的大宗商品倉儲設(shè)施用地土地使用稅政策，支持將國家煤炭物流規(guī)劃項目用地納入各級土地利用總體規(guī)劃。中央和地方通過注入資本金、投資補助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，支持公益性較強的重點煤炭物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極引導金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大對煤炭物流企業(yè)資金支持力度。
三是促進煤炭物流資源整合。提升煤炭物流能力，不僅要增加煤炭物流資源，更要整合現(xiàn)有資源，提高物流資源的利用率。針對當前煤炭物流資源配置不合理，設(shè)施利用率低等問題，《規(guī)劃》提出，鼓勵煤炭物流企業(yè)開展跨區(qū)域經(jīng)營。支持優(yōu)勢煤炭物流企業(yè)創(chuàng)新合作方式和服務(wù)模式，整合分散的煤炭物流資源，在資產(chǎn)評估增值、債務(wù)重組收益、土地房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移等方面給予政策優(yōu)惠。鼓勵開放共享煤炭物流基礎(chǔ)設(shè)施、信息平臺等資源。
四是完善煤炭價格形成機制。煤炭是不可再生的能源資源，建立完善的煤炭價格形成機制，有利于推進煤炭成本完全化，促進資源節(jié)約，也有利于引導市場建立合理預期，實現(xiàn)煤炭經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。為此，《規(guī)劃》提出，進一步完善反映供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境成本的煤炭價格形成機制。建立和完善煤炭價格指數(shù)體系，發(fā)展煤炭期貨交易，完善價格發(fā)現(xiàn)機制，引導生產(chǎn)和消費企業(yè)規(guī)避市場風險。強化合同監(jiān)管和檢驗檢測管理，引導供需雙方嚴格按照合同約定的數(shù)量、質(zhì)量和價格進行交易。
五是加強科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)。煤炭物流推進科技創(chuàng)新、實現(xiàn)健康發(fā)展，離不開適應(yīng)煤炭物流發(fā)展特點的大量人才。但目前我國物流人才培養(yǎng)機制不健全，人才數(shù)量少，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，復合型人才緊缺，難以適應(yīng)煤炭物流快速發(fā)展的需要。為此，《規(guī)劃》提出，加大對煤炭物流關(guān)鍵技術(shù)自主研發(fā)支持力度，重點支持煤炭綠色儲運、配煤等領(lǐng)域科技攻關(guān)?？茖W制訂物流人才培養(yǎng)規(guī)劃，加大煤炭物流人才培養(yǎng)力度。支持高校設(shè)立相關(guān)專業(yè)及方向，開設(shè)煤炭物流相關(guān)課程。
鼓勵企業(yè)與高校、科研機構(gòu)合作，通過訂單式招生模式，定向培養(yǎng)高端煤炭物流人才，開展煤炭物流領(lǐng)域職業(yè)培訓工作，為企業(yè)發(fā)展提供人力資源保障。 |
